Regionalismo differenziato, Il monito di Saitta

Regionalismo differenziato, Il monito di Saitta

Il tema delle autonomie regionali (oggi tornato al centro del dibattito) analizzato dal prof. Antonio Saitta sul piano tecnico.

Introduzione

Il tema del regionalismo differenziato è oggi al centro del dibattito, e potrebbe avere forti ricadute anche sulla tenuta del governo. Nella maggioranza esistono infatti opinioni contrastanti, che in parte sono il frutto di differenti impostazioni di politica generale e in parte sono l’ovvia conseguenza della diversa base sociale ed elettorale dei due partiti della coalizione. Abbiamo deciso di astenerci – per il momento – da considerazioni eminentemente politiche, che del resto trovano ampio spazio sui giornali: un motivo così profondo di dissidio, benché sottaciuto da molti protagonisti per motivi di opportunità, fornisce numerosi spunti per chi voglia analizzare le strategie dei Cinque Stelle ma soprattutto della Lega, combattuta tra la fedeltà alla sua tradizionale ispirazione nordista e la nuova ambizione a rappresentare le esigenze dell’intero paese in una chiave pur confusamente nazionalista.

Abbiamo voluto trattare invece il problema sul piano tecnico. Ospitiamo il parere del prof. Antonio Saitta, ordinario di Diritto costituzionale all’Università di Messina. Il contributo è una rielaborazione dell’intervento da lui tenuto dinanzi alla Commissione bicamerale per il federalismo fiscale il 13 giugno 2019. Saitta analizza evidenzia incongruenze e contraddizioni del progetto, al punto da paventare “un autentico momento di rottura dell’impianto costituzionale quale si è venuto maturando in tutta la storia unitaria e soprattutto dopo l’avvento della Costituzione repubblicana.” Pur mettendo in evidenza che la concessione di maggiori autonomie è prevista dall’articolo 116 del nostro testo costituzionale, Saitta osserva che questa possibilità va messa in connessione con il disegno complessivo dell’impianto regionalistico e con le sue finalità originarie. Nell’iniziativa intravede il pericolo di un “superamento del modello repubblicano unitario sia nell’assetto istituzionale che in quello valoriale”.

Le perplessità riguardano anche alcuni aspetti specifici degli accordi preliminari e delle bozze d’intesa, che non chiariscono – a suo giudizio – molti aspetti rilevanti, soprattutto per ciò che concerne il ruolo del Parlamento, il cui ruolo potrebbe essere seriamente messo in discussione in favore di un rapporto diretto tra Governo e Regioni. Esso si limiterebbe ad esercitare “un ruolo meramente consultivo senza alcun obbligo per il Governo di adeguarsi ai rilievi che dovessero pervenire a seguito del rapido esame parlamentare”, e comunque – anche in caso di acquisizione del parere delle Camere – “verrebbe coinvolto soltanto a valle di una interlocuzione ormai ampiamente sviluppata e definita con le Regioni con margini assai ristretti di possibile incisione.”

Un altro ordine di rilievi riguarda le materie oggetto di potestà legislativa: molte di queste sembrerebbero di rilievo chiaramente nazionale. E lo stesso si può dire – a parere di Saitta – per la durata delle intese: non specificando un termine per la rinegoziazione o per il rinnovo, le regioni interessate al regionalismo differenziato sarebbero paradossalmente in una condizione di favore rispetto alle regioni a statuto speciale. Infine, il professore afferma che una condizione preliminare all’attuazione del regionalismo differenziato dovrebbe essere costituita dalla definizione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni. Solo in questo modo si potrebbe evitare l’accrescersi delle sperequazioni tra territori, salvaguardando il principio della razionalità economica, ma non a scapito dell’obiettivo di “assicurare davvero pari opportunità di vita a tutti i cittadini”

Riflessioni in tema di regionalismo differenziato (di Antonio Saitta)

1. Il processo volto a dare attuazione a forme differenziate di autonomia a favore delle Regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto sulla base delle pre-intese sottoscritte dal Governo e dai Presidenti delle Regioni interessate nel mese di febbraio 2018 ai sensi dell’art. 116, terzo comma Cost., nonché delle bozze di intese del 15 febbraio 2019, presenta numerosi spunti meritevoli di attenta ponderazione sotto il profilo costituzionalistico. Infatti, l’attuazione della previsione costituzionale può costituire un’ipotesi di significativo sviluppo delle specificità del modello regionalistico italiano (Mangiameli), così come delineato dall’intero impianto costituzionale, avuto particolare riferimento – ma certamente, non esaustivo –all’art. 5 in combinato con il Titolo V della medesima Costituzione, ovvero rappresentare un autentico momento di rottura dell’impianto costituzionale quale si è venuto maturando in tutta la storia unitaria e soprattutto dopo l’avvento della Costituzione repubblicana. La circostanza che la procedura di concessione di forme più ampie di autonomia sia prevista dall’art. 116 Cost. così come novellato nel 2001 mediante procedure legislative inedite, non significa, infatti, che non si debba tener conto della natura stessa delle istituzioni regionali così come perimetrate dal complessivo disegno costituzionale nonché dalle finalità per le quali la stessa autonomia regionale è stata prevista nel nostro ordinamento ancor prima dell’avvio dei lavori dell’Assemblea costituente.

È, infatti, possibile orientare le differenziazioni tra le autonomie regionali nel senso di una nuova architettura istituzionale più aderente al disegno originario del regionalismo e quindi volto a mitigare le differenze economiche e sociali da sempre esistenti tra le diverse aree del Paese, da ultimo con ulteriori nuovi segnali di forte divaricazione; vi è però, anche il rischio che il processo prenda una piega indebita, declinando verso il superamento del modello repubblicano unitario sia nell’assetto istituzionale che in quello valoriale, così infrangendo non soltanto uno dei principi costituzionali fondamentali, ma anche – e se possibile, ancor prima – un elemento genetico di identità storica.

Il dibattito politico-istituzionale e scientifico sviluppatosi sino ad oggi intorno a questo tema così importante, ha messo in luce alcuni aspetti particolarmente critici che, allo stato, non possono non essere rimarcati soprattutto nelle sedi istituzionali più appropriate qual è quella parlamentare.

 

2. Il primo concerne la scarsezza di informazioni e di documenti messi a disposizione dello stesso legislatore e, quindi, dell’opinione pubblica.

2.1. Questo deficit di conoscenza viene puntualmente lamentato sia nel corso del dibattito sino ad oggi svoltosi in seno alla Commissione bicamerale per l’attuazione del federalismo fiscale che in quello dottrinario. Si tratta di un dato obiettivo riconducibile, ma non per questo giustificabile, non solo al fatto che, sulla base di quanto stabilito nei tre Accordi preliminari sottoscritti dal Governo con le regioni interessate il 28 febbraio 2018, l’iter approvativo della speciale legge prevista dall’art. 116 Cost. è stato assimilato a quello disciplinato dall’art. 8, terzo comma, Cost. per l’approvazione delle leggi di disciplina dei rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica. Ciò significa, e così è stato fino ad oggi, che tutta la fase negoziale è condotta dal Governo, con la prospettiva che al Parlamento vengano sottoposte le intese già concordate con le Regioni in ogni loro parte per essere semplicemente approvate – con la maggioranza assoluta – oppure integralmente respinte.

2.2. Senza entrare, per il momento, nel merito di siffatto procedimento – questione alla quale a breve sarà dedicata qualche necessaria riflessione – le ripetute notazioni circa la insufficienza di elementi conoscitivi per formulare ponderati giudizi sul merito delle scelte che stanno maturando sul tema qui in discussione non dipende soltanto dal ruolo fondamentale assunto dal Governo nelle “trattative” con le regioni interessate, bensì dalla struttura delle stesse, perlomeno da quanto appare dalla lettura degli Accordi preliminari del febbraio 2018.

In quelle, infatti, è previsto che l’attribuzione delle risorse finanziarie saranno determinate in concreto da apposite Commissioni paritetiche Stato-Regione e gli “Accordi preliminari” si limitano a indicare le fonti dalle quali attingere (sotto forma di compartecipazione o riserve di aliquote di gettito di alcuni tributi erariali) e a fare riferimento ai fabbisogni standard.

Dalle bozze concordate delle intese del 15 febbraio 2019, inoltre, è previsto che la concreta misura delle risorse finanziarie (oltre che quelle umane e strumentali, nonché le forme di raccordo con le amministrazioni centrali) saranno determinate dalle Commissioni paritetiche Stato-Regioni nominate con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (analoghe a quelle previste negli Statuti speciali, ma in quel caso sulla base di un fondamento costituzionale).

Anche le potestà normativa riconosciute alle tre regioni quali ambiti di maggiore autonomia ai sensi dell’art. 116, terzo comma, Cost., sono indicate nella parte generale delle bozze di accordi con il riferimento alla materia e senza specificazione alcuna se il trasferimento debba intendersi se a titolo di potestà primaria o se si tratterà di una nuova forma di potestà normativa.

In buona sostanza, gli accordi fino ad oggi noti prevedono che i concreti contenuti dell’autonomia delle regioni interessate dal procedimento ex art. 116 Cost. sono ancora ben lungi dalla loro concreta definizione e si dovranno attendere i decreti attuativi per poter essere concretamente valutati e prima ancora la pubblicazione ufficiale delle parti speciali di questi accordi. Il deficit di informazione del quale soffre l’attuale dibattito, pertanto, è consustanziale all’impianto dell’intera manovra normativa che si sta seguendo per dare attuazione all’art. 116, terzo comma, Cost., e non pare realisticamente superabile se non nella eventualità – oggi a dir poco remota – della reimpostazione di tutti gli accordi tra Stato e regioni e la loro riscrittura.