Ancora lo Stato imprenditore?

Ancora lo Stato imprenditore?

La questione delle “nazionalizzazioni” tra passato e (rischi del) futuro. L’analisi di Luca Anselmi, professore ordinario di Economia aziendale nell’Università di Pisa.

Si sente sempre più spesso richiedere da parte di alcuni uomini politici il “ritorno” dello Stato-imprenditore e del suo strumento più classico (Iri) proprio per garantire la ricostruzione del Paese dopo che la crisi scatenata dal Covid avrà generato mostri economici e sociali o, ancor meglio, nel tentativo di evitare la fase più dura della crisi. Questa invocazione mostra l’utilità, se non addirittura la necessità, di ricordare come lo Stato-imprenditore fu concepito, è nato, si è logorato e alla fine ha cessato di esistere.

Occorre subito una precisazione non pignola ed essenziale: non va confuso lo Stato-imprenditore con interventi pubblici, anche molto rilevanti, ma destinati a risolvere un problema specifico e non ad avere una presenza attiva distinta, ma in realtà contrapposta, rispetto al sistema industriale privato.

Iri, la funzione originaria

Quando Beneduce insieme a Banca d’Italia presentò a Mussolini nel 1933 la proposta di istituire l’Iri, dopo il fallimento di tutti i tentativi fatti per salvare le banche dai Npl del tempo, in particolare con l’Imi, la decisione non fu nel senso di costituire un gruppo pubblico a spese del bilancio dello Stato, ma bensì una entità provvisoria che selezionasse le banche e imprese che meritavano credito da quelle che andavano accompagnate verso le procedure concorsuali. Questo Beneduce voleva fare, ma è ben noto che davanti ad ogni cessione o liquidazione che veniva proposta il sistema economico-sociale e più ancora il partito e le organizzazioni fasciste si opposero a qualunque alienazione mostrando a Mussolini l’impossibilità di perseguire il disegno originario ed obbligandolo a trasformare la mission dell’ente dal 1936 in gestione di partecipazioni organizzate tramite un gruppo integrato e numerose finanziarie di controllo. È evidente che non ci fu in origine una volontà “espansiva”, ma non appena fu decisa la nuova strategia, il fascismo fu ben lieto di mostrare i risultati del suo impegno, naturalmente a spese del bilancio dello Stato.

Di grande rilievo è l’attenzione prestata ai “nuovi” fenomeni del decentramento di numerosi servizi pubblici in Enti sia a livello di stato che locali: Zappa scrive pagine predittive ed ancora attualissime circa la “Nazionalizzazione” e la costituzione di grandi gruppi economici pubblici, del venir meno della loro autonomia, delle loro difficoltà ad essere economici, delle loro inevitabili deviazioni dai normali sentieri aziendali[1].

L’intervento pubblico nel Dopoguerra

Gli anni Cinquanta furono quelli della Ricostruzione nella quale alcune Amministrazioni (Cassa del Mezzogiorno) e le imprese pubbliche (soprattutto le partecipazioni statali) proseguono le linee precedentemente delineate e si accentuano le pubblicizzazioni dei servizi locali.

Purtroppo le amministrazioni pubbliche né a livello nazionale, né a livello locale  avevano prestato troppa attenzione ai richiami, che provenivano dai più autorevoli Studiosi aziendali, verso una gestione economica aziendale controllata,  né si preoccupavano principalmente  di dotarsi  di strumenti organizzativi,  gestionali e di controllo  adatti  a dare  struttura alle loro volontà, tanto  che crescevano  le attività  ed i servizi pubblici direttamente o indirettamente gestiti, senza che le amministrazioni pubbliche sapessero adeguarsi  a questo cambiamento [2].

Nell’immediato dopoguerra Einaudi, ed anche De Gasperi, erano favorevoli allo scioglimento dell’IRI, ma le forze di sinistra e la DC erano invece convinte della necessità di dotare i piani nazionali, cui rimettevano molte speranze, con le aziende irizzate come volano di spinta nei confronti delle altre imprese. Non a caso seguì a ruota l’istituzione dell’ENI, il Ministero per le partecipazioni statali, l’EFIM, l’ENEL… Insomma l’Italia che pure era stata tra i fondatori delle varie Comunità Europee basate sui principi di libero scambio, voleva ricondurre una fetta rilevante del proprio sistema industriale sotto la direzione ed il controllo ministeriale, quasi come nei paesi del socialismo reale.

Questa peraltro non era solo una scelta di carattere politica e sociale, perché il continuo salvataggio delle aziende in perenne perdita portava a dover sistematicamente ricapitalizzare aziende, finanziarie ed Iri contribuendo in modo significativo al crescere del disavanzo pubblico ed al debito che ci trasciniamo. Il Pivato focalizza insieme gli aspetti di rilevazione e di gestione, tanto che ben si delinea l’analisi delle condizioni di gestione delle “imprese pubbliche” in ottica aziendale [3].

Il principio di economicità era ben richiamato nelle norme e negli statuti ma doveva convivere con il potere di direttiva del governo e particolarmente la vigilanza del ministro apposito, così che la egualmente proclamata autonomia degli enti era ovviamente residuale nei confronti delle direttive, dei piani, dei programmi ed anche delle “indicazioni informali” che portavano spesso ad “oneri impropri” che venivano imputati agli azionisti “occulti” cioè al mondo politico-sindacale che si poneva come reale dominus dei gruppi pubblici [4] e per questi si va sottilizzando sempre più la distinzione  dei ruoli  tra  amministrazioni  pubbliche ed imprese  controllate[5]

L’espansione massima dello Stato sociale

Tra la metà e la fine degli anni ’70 si può collocare il momento di massima espansione dello Stato imprenditore e dello Stato sociale e assistenziale (centrale e periferico). Gli anni Ottanta sono caratterizzati dalla crescente richiesta avanzata dagli aziendalisti di prendere atto dello stato di crisi in cui ormai palesemente si trovavano le amministrazioni pubbliche e le imprese da loro controllate al fine di ripristinare corrette condizioni di gestione.

Il tema della programmazione e della pianificazione mantiene un ruolo di primo piano con il progressivo affermarsi della dimensione economico aziendale nell’allocazione delle risorse pubbliche e la richiesta di passaggio dalla programmazione vincolistica, alla programmazione di bilancio, strumento flessibile delle relazioni tra strategia, programmazione e struttura organizzativa[6].

Ulteriore contributo degli aziendalisti è quello di aver posto in primo piano il tema del governo delle aziende. L’indagine si dirige verso le carenze di libertà strategica   del management dell’azienda pubblica.[7]

Le privatizzazioni degli anni Novanta

Furono proprio le continue perdite, la non economicità sistematica, che innescandosi sulla crisi della lira del 1992 portò agli accordi (Italia, RFG, Europa) che prevedevano un grande cambiamento nella politica economia italiana e in essa la progressiva, ma rapida fine dello stato imprenditore: gli enti venivano trasformati in spa, i pacchetti azionari trasferiti al ministero del Tesoro che doveva redigere il piano delle dismissioni, che fu rapidamente approvato e tra il 1993 e il 2004 ci fu un significativo processo di alienazioni, non sempre fortunato, non sempre abile, ma comunque il più rilevante in Europa in quegli anni.

Le decisioni furono assunte perché costretti dalla situazione finanziaria del Paese (come nel 1933, a dimostrazione ulteriore che non era quella la via di risanamento), ma fin dal primo delinearsi dell’Iri i più significativi maestri dell’economia aziendale furono unanimemente perplessi se non decisamente contrari: Zappa, Pivato, Amaduzzi, Cassandro… sostennero che questo ircocervo avrebbe mescolato i problemi delle imprese private con quelli del mondo pubblico ed avrebbe accumulato inefficienze continue.

Si potrebbe ritenere, in un’interpretazione ottimistica, che dopo molti anni di dottrina sostanzialmente concorde, il pensiero aziendale fosse riuscito a penetrare nell’ispirazione del mondo politico, mentre l’interpretazione pessimistica considera prioritarie, se non esaustive, le esigenze del bilancio dello Stato e gli impegni internazionali per mantenere i livelli del cambio. La politica delle privatizzazioni ha costituito in ogni caso un’occasione essenziale per la piena riconsiderazione dei principi aziendali nell’ economia italiana.

In un primo momento si hanno poche privatizzazioni nel senso di cessioni, si giunge piuttosto a privatizzazioni “fredde”, cioè a trasformazioni di Amministrazioni Pubbliche nelle forme di società commerciali. Nella nuova ottica anche la forma giuridica di S.p.A. non è quindi più considerata alternativa ad una corretta gestione pubblica. Il sistema delle  aziende  e delle  altre  unità  pubbliche,  a livello nazionale così come a livello locale, era andato  progressivamente caricandosi di compiti  ai quali ha  risposto  con  sempre  maggiore  difficoltà, mentre   si  attendeva   dal processo  di privatizzazione   una revisione profonda delle priorità passate  e dei compiti  e .dei servizi che si dichiarava  di voler  garantire: è evidente ormai che ciò non è avvenuto e che ad un restringimento dell’area controllata dal pubblico negli anni ’90 si è accompagnato un ritorno alle gestioni pubblicistiche, sempre più forte.

Privatizzazioni, le tre illusioni

Fino a pochi anni orsono si invocava uno Stato nel ruolo di garante e regolatore del funzionamento dei mercati invece che nel ruolo di gestore, ma da qualche tempo la politica rivendica per sé un ruolo senza limiti.

Restano molte illusioni ancora sul nostro presente e sul nostro futuro; ad esempio l’illusione di ritenere che si possano guidare le Aziende Pubbliche con tecniche aziendali, ma senza attribuire loro finalità aziendali (economicità, efficienza, efficacia, qualità). Un’altra illusione è quella di ritenere che si possa avere efficienza senza autonomia decisionale diffusa, senza responsabilità diffusa, cioè con una politica neocentralista. Bisognerà sempre ricordare che autonomia significa molteplicità di opzioni, competizione, significa anche meritocrazia.

Terza illusione è quella che le Pubbliche Amministrazioni non siano condizionate dalle situazioni economico-finanziarie del sistema economico generale, come se esse potessero costituire una “variabile indipendente”.

Tante altre illusioni potrebbero ancora segnare il nostro futuro, così che non resteremo certo senza ipotesi da studiare e tra queste quelle sul possibile “ritorno” alle società dello Stato, a partire dalla onnipresente Cassa Depositi e Prestiti, e quelle regionali e degli enti locali, che abbandonata ogni reale strategia di privatizzazione, non vengono cedute ad altri azionisti di riferimento né divengono public company.

Luca Anselmi, giugno 2020

[1] G. ZAPPA, La nazionalizzazione delle imprese, Milano, Giuffrè,  1946.

[2] A. AMADUZZI, Aziende  di erogazione.  Primi problemi di organizzazione  e gestione, 1936, ora in Studi di economia aziendale. Nuova edizione delle pubbli­ cazioni  originarie  in  occasione  della  “Giornata  di studio  per  ricordare Aldo Amaduzzi”,  Roma  Edizioni  Kappa,   1995;  U.  CAPRARA,  Problemi di finanza comunale, Padova,  Cedam,  1955; A. MARCANTONIO, La gestione delle imprese pubbliche, Milano,  Giuffrè,  1956; U. CAPRARA, Economia e Finanza Comunale, Milano,  Giuffrè,  1957; L. GUATRI,  Caratteristiche economiche della domanda di energia elettrica, Milano,  Giuffrè,  1959 e Ricerche di mercato nelle aziende elet­ triche e del gas, Milano, Giuffrè,  1960.

[3] G. PIVATO,  Le imprese di servizi pubblici.  Caratteristiche di gestione e rilevazione,  Milano,  Giuffrè,  1938;  dello stesso  Autore  si veda:  I bilanci nelle im­ prese di pubblici servizi, Milano, Giuffrè  1942.

[4]  P.E.  CASSANDRO,  Le gestioni erogatrici pubbliche,  Torino,  Utet,  1963; P. ONIDA, Economia d’Azienda,  Torino,  Utet, 1963. P.  SARACENO,  Il fine di lucro nelle  aziende pubbliche di produzione, in Saggi di Economia aziendale  e sociale in memoria  di Gino Zappa,  Milano,  1961; G. ZAPPA, L’economia delle aziende di consumo, Milano, Giuffrè,  1962; E. GIANNESSI, Interpretazione del concetto di Azienda Pubblica, Milano, Giuffrè.

[5] G. PIVATO,  Le gestioni industriali, op.cit.;  A.  AMADUZZI,  Sulteconomia delle  aziende pubbliche di erogazione,  Torino,   Giappichelli,  1965;  op.  cit.;  E. GIANNESSI,  Interpretazione,  op. cit.; U. CAPRARA, Note di economia  e finanza, Milano, Giuffrè,  1968.

[6] Oltre ai già citati  Borgonovi e Marcon si vedano:  G. MARCON,  Bilancio) programmazione  e razionalità  nelle  amministrazioni pubbliche,  Milano,  Angeli, 1983;   E.  BORGONOVI­M.   MENEGUZZO, Processi  di  cambiamento  e  di  programmazione nelle  Unità Sanitarie Locali, Milano,   Giuffrè,  1985; O.  VOLPAT­ TO, Il  controllo direzionale dell’ente locale,  Milano,   Giuffrè,   1987; P.  MIOLO VITALI­L. ANSELMI, La programmazione delle Pubbliche Amministrazioni, Mi­ lano,  Giuffrè, 1989; L. D’ALESSIO, La gestione delle aziende pubbliche) problemi di programmazione)  controllo e coordinamento, Torino, Giappichelli,  1992.

[7] R. MELE, Vincoli e problemi nella definizione delle strategie per le imprese pubbliche,  in:  “Strategie  e politiche aziendali”, Bologna,  Clueb,   1988;  E.  BORGONOVI­A.   ZANGRANDI,  La  differenziazione  dei  modelli  di management,  in “Economia  & Management”, vol.  14,  1990;  G.REBORA­M.  MENEGUZZO, Strategia  delle amministrazioni pubbliche,  op.  cit.; G. GIORGETTI, Servizi di pubblica utilità: meno pubblici e più privati?,  in “Economia e diritto del terziario” n. 2, 1990; R. MELE, Nuovi riferimenti e nuove  opportunità per lo  sviluppo delle aziende locali di pubblici servizi, in “Azienda Pubblica”, n.  2, 1991; L. ANSELMI, Le aziende degli enti locali verso la [orma privatistica?,  in  “Azienda  Pubblica”, n. 2, 1991; AA.VV.,  Gestione delle aziende pubbliche: principi e tecniche innovative, Rimini,  Maggioli,  1993.